一、行政复议委员会的职能
    行政复议法第五十二条明确了行政复议委员会的角色定位，即“为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见”。工作规则第二条规定了县级以上各级政府建立的行政复议委员会具有“指导行政复议工作”和“为办理相关行政复议案件提供咨询意见”的功能，工作规则第四条规定的行政复议委员会工作职责亦是围绕前述两项功能展开。
    行政复议委员会是行政复议体制改革的关键节点，改革实践最早可以追溯到2006年12月召开的全国行政复议工作会议。此次会议上，国务院要求“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点工作”。在长时间的试点探索中，各地逐步形成了两种行政复议委员会运行机制。一种是咨询机构，行政复议委员会为疑难、复杂行政复议案件审理提供咨询意见；另一种是指导机构，行政复议委员宏观指导所在地区或所在部门行政复议工作的开展。
    新修订的行政复议法对既往改革经验进行了充分吸收，将指导和咨询两项职能进行了有机融合。工作规则则以行政复议委员会常任委员和专家委员的选任以及行政复议委员会全体会议、专题会议、案件咨询会议等不同工作机制划定了指导和咨询职能的可行实现路径。相较于行政复议委员会对行政复议工作的整体指导，为疑难、复杂案件提供咨询意见更能体现行政复议委员会在实现“个案正义”中的重要价值。
    二、发挥行政复议委员会咨询职能是实现“个案正义”的重要保障
    2022年10月27日，司法部部长在十三届全国人大常务委员会第三十七次会议上就《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》作出说明时，指出“案件审理机制不够健全，审理标准不统一，影响办案质量和效率”。各地行政复议案件审理质量参差不齐，有碍行政复议制度功能实现、销蚀社会公众对行政复议的制度信心，其中，行政复议机关缺乏必要的中立性和专业性是影响行政复议案件审理质量的重要原因。
    据司法部公布的数据显示，全国行政复议机关在2024年上半年收到行政复议案件29.2万件，复议后未再进入行政诉讼程序20.2万件，案结事了率达89.4%，比2023年的76.8%提高了12.6个百分点。数据反映，自新修订行政复议法实施以来，各项体制改革措施取得积极成效，行政复议案件审理质效明显提升，行政复议实质性化解行政争议的功能逐渐凸显。
    行政复议委员会在以行政机关为主导的行政复议程序中具有鲜亮的中立和专业特色，是实现“个案正义”的重要保障。一方面，部分行政复议机关自我审查、自我纠错力度不足，影响社会公众对行政复议程序的公正性认识。行政复议委员会的设立运行，为破解这一困局提供了契机。委员会人员组成中立，与案件审理结果没有利害关系，不受行政机关内部科层体制束缚，在全面客观认定案件事实、准确公正适用法律上更具优势。另一方面，随着社会治理的精细化发展，新兴监管领域发生的疑难复杂行政争议逐渐增多，这些争议进入行政复议程序后，与当前基层行政复议工作队伍人员数量和能力间存在着紧张关系。引入行政复议委员会作为“外脑”辅助复议案件的审理，由特定领域的专家学者在案件审理中阐释发表专业意见，是对行政复议解决疑难复杂行政争议的能力强化。
    三、行政复议委员会咨询功能优化路径
    科学配置人员。外部专家学者的参与，能够为行政复议委员会提供专业保障，弥合行政复议机关的能力短板与行政案件公平公正审理间的代沟，增强行政复议的制度公信力。
    一方面，注重人员广泛性。行政复议案件千案千面，个案间在事实认定和法律适用方面存在着不小差异。不同于行政复议机构中专职工作人员的相对固定，在不同案件选取不同专长领域的专家学者参与案件咨询具有制度可能。另一方面，注重人员专业性。行政复议委员会组成人员的能力水平，在很大程度上决定着案件审理质量。因此，必须把好选人用人关，通过公开遴选、客观考核，真正把具有一定理论研究水平、实务经验和社会影响力的专家学者吸纳到行政复议委员会中。
    规范行政复议委员会运行程序。程序正义和结果正义是实现公正的两个方面，它们相互依存、相互促进，行政复议委员会咨询功能的有效发挥不能离开程序保障。一是适度扩大行政复议案件咨询会议的召开情形。在工作规则第二十条第一款规定的四种情形基础上，考虑新增行政复议案件一方当事人申请召开行政复议案件咨询会议的情形。二是强化案件咨询会议与复议听证的衔接。对组织听证的行政复议案件，行政复议机构应当将听证笔录运用到会议讨论中，便于行政复议委员会组成人员全面了解案件事实，客观发表咨询意见。三是细化案件咨询会议议事规则。对咨询意见发表形式、意见不一致的处理方式、人员组成及会议内容的公开等，进行进一步制度设计。
    明确行政复议委员会咨询意见在案件审理中的适用。行政复议法第六十一条第三款明确，行政复议委员会的咨询意见是作出行政复议决定的重要参考依据，但参考的方式和强度，与当前进一步发挥行政复议委员会的咨询功能之间仍有差距。
    一方面，明确行政复议机构不采纳行政复议委员会咨询意见的法律后果，除工作规则规定应当说明理由外，还应当明确行政复议机构不采纳咨询意见理由不成立的，行政复议机关可以直接采纳或另行组织行政复议案件咨询会议。另一方面，强化对咨询意见适用的外部监督，将咨询意见及咨询意见的采纳情况在行政复议决定书中予以释明，便于行政复议当事人对咨询意见的知情和对咨询意见采纳情况的监督。同时，注重司法审查作用的发挥，将咨询意见的采纳情况作为审查行政复议决定合法性的参考因素。
    发挥具有专业知识的外部专家学者在行政复议工作中的智力优势，是行政复议体制改革所积累的宝贵经验。新修订的行政复议法对这一改革经验进行了较为全面的总结确认。行政复议委员会的功能定位不是一个局部问题，应置于行政复议体制的整体性角度进行考量，政府主导、专业保障和民主参与是行政复议委员会制度不断完善的必由之路。
  （王红建系郑州大学法学院教授；卢亦帆系澳门科技大学国际学院学生）