2021年7月15日，《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）正式施行。新修订的《行政处罚法》针对行政执法过程中的各种实际问题，在总结实践经验的基础上，从基本概念界定、处罚种类设置、处罚条件限定、处罚程序细化等方面都作了进一步的完善；这一规范层面的发展充分体现了国家治理体系的不断健全和治理能力的持续增强。具体到法的治理效能层面，新修订的《行政处罚法》主要有如下四个方面的提升变化：
    一、治理秩序的价值引导
    首先，新修订的《行政处罚法》处罚规范的价值设定以对违法行为的“惩戒”为首要选择。第二条明确规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”惩戒的对象是违反行政管理秩序的违法行为人，针对的行为仅限于违反行政管理秩序的行为。惩戒方式包括减损权益或者增加义务两种。其目标，一方面在于通过制裁，使当事人不仅得不到违法利益，而且客观上自身相关利益会受到减损或增加利益支出，从而为违法行为付出代价；另一方面通过对违法当事人的惩戒，使当事人以后不敢违法，同时也是对潜在违法当事人的警示，也有预防和减少违法行为的功能，进而也降低了行政管理的运行成本，促进了法律法规的全面有效实施。
    其次，新修订的《行政处罚法》的规范安排不以惩戒和处罚为根本目标，而将“处罚与教育相结合”作为贯彻始终的原则。第六条明确规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”法律不会自动运行，法律的实现必须以法律获得普遍的遵守为前提，自觉守法才是法治目标落地的根本出路。所以，新修订的《行政处罚法》具体法律规则的内容创制，兼顾了人性的这种多重需求，并在多个层面明确体现。如第三十三条第一款明确规定：“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”该规则设置了3个条件，初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正，缺一不可。尽管规则条件要求具有执行的严苛性，但是初违不罚、危害轻微不罚、及时改正不罚的精神得以充分显现。又如第三十三条第三款规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”主观过错不罚更将公法规范因私法规范而存在，公法最终旨在保护私人权益的现代法价值渗透其中。事实上，第三款还明确了“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”的要求。以法治教育促进法治的实施，执法是要达到预防违法的实际效果，新修订的《行政处罚法》价值绝非“为罚而罚”。
    最后，新修订的《行政处罚法》还改变了过去错误的行政处罚执法考核考评机制，巩固惩罚和教育相结合的立法目标，从执法管理制度的角度，强化“自觉守法”治理模式和治理理念的体系化建设。在第七十四条第三款增加规定：“罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。”通过分离和截断执法工作人员财产罚利益捆绑的执法激励链条，优化和提升行政治理的秩序建构层次。
    二、治理过程的程序规范
    程序是现代法律公平公正价值目标实现的根本保障，本身负载着一定的价值要素和价值追求，是制度化的价值。新修订的《行政处罚法》第三条通过两款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”上述规定从正反两个方面，十分鲜明地确立了“无程序则不处罚”的基本执法原则。基于此，轻视程序而重结果的不合理行政执法思路彻底改变。
    依据上述思路，新修订的《行政处罚法》在许多细节上增加了关于程序设计的内容。第一，新增加了关于立案程序的明确要求，除当场作出的行政处罚外，立案环节成为法定必经程序。执法监督力度和执法的效率均得到提升。第五十四条第二款规定：“符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”
    第二，设置具体的案件办理期限，注重行政执法的时效性，避免拖延导致的不正义问题。根据新增第六十条规定，案件的办理时限为90日，但有的重大复杂案件难以在90日内办结，法律、法规、规章可以另行规定办理时限。
    第三，对回避制度进行改革完善，平衡公正和效益两种价值间的关系。根据第四十三条：“执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。”从而，细化了回避的具体情形，同时，基于效率的考虑，回避决定作出之前，不停止调查或者实施行政处罚。
    第四，关于事先告知、法制审核和听证程序的设计，进一步明确了种类、细化了步骤，更加关注当事人的知情权和申辩权。根据第四十四条的规定，行政执法过程中对于处罚决定的告知，增加了处罚内容的告知、涉及行政处罚的具体种类告知、罚款数额的告知等。而第五十八条规定了四种情形下，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核。而其中直接关系当事人或者第三人重大权益，应当经过听证程序之后再进行法制审核。并且，为了强化其审核的专业性，规范直接要求“行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”而第六十三条规定，则将“没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业、其他较重的行政处罚”纳入听证范围，扩大了听证事项的广泛性，并以列举的方式技术化地对须听证事项一一明确，避免听证程序执行的随意性和选择性。此外，还明确听证笔录的强制拘束力，要求行政处罚应当根据听证笔录作出决定，必须听证事项无听证笔录，行政处罚的合法性将受到质疑。
    三、治理对象的主体认同
    随着法律现代化的日益深入，中国特色社会主义法治的不断提升，包括个体权利在内的人民权利在法律体系中的地位进入新的更高层面，法治日益回归人的主体本性。法律的这种对治理对象的主体认同，已完全不同于过去对治理对象的客体化模式，并在规范意义上体现于不同的层面和环节。
    关于行政处罚规范体系治理对象的自我辩护权利和救济权利安排，新修订的《行政处罚法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”从而，明确强化了当事人面对可能遭受的行政处罚，天然具有的对事实澄清和自身行为合法性的证明权利、说明权利与辩解权利。而且，新修订的《行政处罚法》还明确了不能因当事人陈述、申辩而给予更重处罚，赋予当事人陈述、申辩的免责权。而对行政处罚决定存在不服的，依法还安排了复议或诉讼的具体救济路径。
    关于执法机关或执法人员执法行为的过程管理，新修订的《行政处罚法》还针对行政执法粗放不文明甚至存在暴力执法等社会病态现象，大力推行“柔性执法”，强调行政执法过程中的人性关怀，凸显行政为民、执法为民的社会主义法治理念。第四十二条专门增加了第二款强调“执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益”。将文明执法作为保障人民群众合法权益的重要治理行为，系统推进行政执法的现代化程度。除此之外，新修订的《行政处罚法》对轻微违法者进行说服教育、劝诫，强调行政处罚措施的慎用、少用，对防止和减少严重违法行为、降低违法行为的社会危害性也将发挥积极的推进作用。
    关于行政处罚决定执法落实、执法结果、执法效果的实现，新修订的《行政处罚法》同样注重对治理对象的人性关怀和主体权利保障。第六十六条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定书载明的期限内，予以履行。当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。”也就是说，虽然设置了处罚履行的具体时间期限，但是并不盲目和无差别地强制实现。而是结合当事人的实际情况，对查明确认真正存在经济困难者，对违法者依然保持人文关怀，主张最低生存权和发展权的维护。当然，“暂缓或者分期缴纳”也并非完全免责。法律努力在公平正义和人文性之间、在合法与合理之间寻求平衡点。
    四、治理措施的效益彰显
    法律的目的在于实现，不能务实、缺乏操作性和社会实践价值的法律是没有任何意义的。新修订的《行政处罚法》适应新时代社会主义市场经济飞速变化的实际需要，结合信息社会市场主体、社会公众与普通个体的处境变迁，灵活调整变革包括处罚类型、处罚方式、处罚查办实施机制在内的一系列治理措施，法律实施效益明显。
    一是新修订的《行政处罚法》增加了行政处罚的新种类。具体而言，如第九条明确增加了“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业”等处罚种类。相对于罚款，上述限制行为不着眼于事后的钱物责任，而是从违法利益获得的源头出发，直接终结钱物利益增加的来源渠道，处罚比较重，对生产经营活动影响较大，彰显了维护市场经济秩序的重要性。二是“没收违法所得”处罚措施得到新法的明确。第二十八条第二款规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。”为充分体现违法不能得利这一社会经济生活的基本原则，在法律上第一次明确适用处罚种类的一般原则。违法所得是实施违法行为所取得的款项，法律规范的忽视也就意味着变相鼓励违法所得，特别是罚款等数额低于违法所得时，就会形成负面的激励效果。行政执法机关实施处罚时凡是有违法所得的，除应当退赔的外，都要没收，就加大了违法的成本，有利于实现治理的效果。三是重点领域处罚力度明显加大。在第三十六条第一款增加规定：“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政处罚追责期限由两年延长至五年。”与原有的规定相比，追责期限的延长，大大扩张对违法行为的打击范围，体现了对人民群众生命健康和金融安全的保护。
    更重要的是，新修订的《行政处罚法》针对行政违法行为的查办实施机制也进行了深入调整，促进了有法必依、执法必严，完善了法律制度的充分实现。第十八条规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”第二十六条规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”这样，综合行政处罚执法机制和行政处罚协助机制相互配合，高效落实了党中央对系统治理提出的明确要求。此外电子技术监控设备等高科技信息手段也得到了新修订的《行政处罚法》高度重视，高科技支撑的非现场执法对于提高执法效率、缓解“人少案多”的矛盾、减少执法现场对抗等也产生了重要推动意义。（本文系河南省法学会2021年研究课题“地方法治建设实证状况与路径优化研究”的阶段性成果）