核心提示：
    2019年2月，河南省市场监督管理局批准发布了《应急避难场所建设规范》和《中小学防震减灾示范学校评价规范》，两个标准于5月13日正式实施。两个标准的制定旨在提升社会综合减灾能力，与今年5·12防灾减灾日“提高灾害防治能力，构筑生命安全防线”的主题十分贴切。两个标准的实施，也为应急避难场所和防震减灾示范学校建设，安上了法律、法规的防护网。那么，两个标准是怎样出台的？有哪些特点？怎样实施？带着一系列问题，河南法制报记者采访了省地震部门的相关专家。
汶川地震的反思
    随着我国防灾减灾工作的推进，全国各地纷纷结合城市安全发展建立了应急避难场所。国务院《关于加强防震减灾工作的通知》明确指出：“要结合城市广场、绿地、公园等建设，规划设置必需的应急疏散通道和避险场所，配置必要的避险救生设施。”中国地震局印发《关于推进地震应急避难场所建设的意见》，在全国范围内全面推进应急避难场所建设。《国家防震减灾规划（2006-2020）》指出：“在省会和百万人口以上城市将应急避难场所和紧急疏散通道、避震公园等内容纳入城市总体规划，拓展城市广场、绿地、公园、学校和体育场馆等公共场所的应急避难功能。”按照上述要求，“十二五”期间，省地震局组织开展我省Ⅰ类、Ⅱ类避险避难场所建设，项目建设之初制定的《河南省避险避难场所建设设计规范要点》，在应急避难场所建设过程中发挥了重要作用，也为地方标准制定奠定了较好基础。
    我省发布的两个标准，一是防震减灾科普示范学校的作用。本着科学性、可操作性、普适性、可量化的原则，主要对示范学校组织管理与制度建设、基础条件与防范措施、防震减灾知识教育、应急预案与演练4个方面，提出了规范化要求，目的是提高我省各级各类中小学师生防震减灾意识和自救互救能力，达到“教育一个孩子，影响一个家庭，带动整个社会”的防震减灾效能。汶川地震中，学校成了重灾区，学生伤亡惨重。但地震灾区的防震减灾示范学校，却经受住了大地震的考验。截至地震发生时，四川省6个重灾市州共建成10所省级、82所市县级防震减灾科普示范学校，与其他学校相比，由于应急措施得当，除1所学校外基本实现零死亡。
    二是应急避难场所的作用。主要对应急避难场所的场址选择、场所及配套设施建设进行规范，细化了设施设备的建设标准，使其能够有效应对地震等突发事件，为居民提供紧急避险的空间，可以快速有序地疏散安置居民，满足城镇居民在灾难时的基本生活需求，成为城镇居民灾难发生时的避港。汶川地震发生后，大量建筑物倒塌和破损，造成成千上万群众无家可归，加上余震不断、应急避难场所建设严重不足，居民纷纷跑出屋外，给城市的疏散避难带来巨大压力，造成避难无序。而我省发布的两个标准正是解决居民在地震灾害到来之际的应急避难。
国家相关政策支持
  “经系统总结和科学反思，汶川地震中暴露出的问题和凝练的经验成为震后防震减灾工作努力的方向，国家也通过夯实法律基础、实施重大工程等举措，不断提升全社会防震减灾综合能力。”省地震局相关专家告诉河南法制报记者说。那么，国家为此出台了哪些相关的法律、政策呢？
    完善了防震减灾法律基础。2008年底，新修订的《中华人民共和国防震减灾法》第四十一条规定：“城乡规划应当根据地震应急避难的需要，合理确定应急疏散通道和应急避难场所，统筹安排地震应急避难所必需的交通、供水、供电、排污等基础设施建设。”2011年，我省出台的《河南省防震减灾条例》对应急避难场所的建设作了更为细致的规定，除明确县级以上人民政府应当将应急避难场所纳入城乡规划外，还指出了广场、公园、绿地、体育场、人防疏散基地和学校操场等可开辟为应急避难场所，并对其管理维护作了说明。
    健全了防震减灾制度保障。在充分汲取汶川地震学校伤亡惨重教训的基础上，中国地震局认真总结全国防震减灾科普示范学校建设经验，于2016年底发布了《国家防震减灾科普示范学校建设指南》，对防震减灾科普示范学校创建工作进行了全面规范。组织专家制定了《中小学校地震避险指南》，于2017年5月12日正式发布实施。此外，我省也在总结防震减灾科普示范学校创建工作的基础上，省地震局、教育厅、科技厅联合出台了《河南省防震减灾科普示范学校管理办法》。
    实施了防灾减灾重大项目。2016年底，国务院办公厅印发《国家综合防灾减灾规划（2016-2020）》，将应急避难场所建设作为五大重点工程之一。2011年9月，国家发改委印发了《国家发改委办公厅关于部署开展综合防灾减灾能力“十二五”专项建设规划编制工作的通知》，将建设避难场所作为重要投资领域位列其中。此外，为把学校建成最安全、让家长最放心的地方，避免汶川地震的悲剧再次发生，国家从2009年起实施了校舍安全工程，对全国中小学校开展抗震加固，使学校校舍达到重点设防类抗震设防标准，并符合对山体滑坡、崩塌、泥石流等防灾避险安全需求。
    在国家相关政策的支持下，我省积极贯彻落实上级要求，并结合河南实际全面承接重点项目。在应急避难场所建设方面，我省从服务中原经济建设出发，依托国家防灾减灾能力建设项目实施，在“十二五”期间集中建设了9个Ⅰ类、8个Ⅱ类应急避难场所，形成了全国独特的建设模式。防震减灾科普示范学校创建方面，在教育、科技、地震部门的共同努力下，截至2018年底，全省共创建国家级防震减灾示范学校12所、省级防震减灾示范学校327所。一方面，已有的建设经验和成果亟待转化为制度和规范指导工作；另一方面，现有的应急避难场所、防震减灾科普示范学校的数量与社会防灾减灾需求之间还有很大差距，需通过标准实施继续大力推广。这也是发布两个标准的现实背景。
与法律法规保持一致性
    两个标准的出台，是贯彻落实习近平总书记防灾减灾救灾重要论述的重要举措。在技术上充分借鉴了现有国家标准和行业标准，指标上则结合了河南实际，具有很强的科学性、实用性和可操作性。
    突出了防范地震灾害风险的理念。《应急避难场所建设规范》和《中小学防震减灾示范学校评价规范》的出台，其目的是通过建设功能完备的应急避难场所、强调校舍安全等“硬实力”的提升和更加注重师生防震减灾意识和自救互救能力等“软实力”的强化，体现的是防震减灾工作从注重灾后救助向注重灾前预防的转变，突出了更加注重防范化解地震灾害风险的理念。
    体现了较强的针对性和可操作性。《应急避难场所建设规范》和《中小学防震减灾示范学校评价规范》均是在充分总结我省相关工作经验的基础上，围绕解决我省在开展应急避难场所建设和防震减灾示范学校创建工作中的现实问题过程中总结凝练得出的指标体系。因此，标准具有鲜明的河南特色，体现了较强的针对性和可操作性，将有力地促进河南应急避难场所和防震减灾示范学校标准化、规范化建设。
    凸显了地震部门的防震减灾公共服务职能。防震减灾是国家公共安全的重要内容，两个标准的出台，是在充分考虑满足社会公众对应急避险、防震减灾知识等地震安全需求的基础上，由地震部门牵头进行的，体现了地震部门规范和引导社会防震减灾行为的责任和担当。
  “两个标准还有一个最大的特点，那就是与法律法规保持一致性。”省地震局相关专家分析说，“起草组在编制标准过程中，对《中华人民共和国防震减灾法》《河南省防震减灾条例》等相关法律、法规进行了充分解读和研究，注意标准内容与现行法律、法规保持一致，没有突破法律的规定。同时以标准化技术为基础，对GB51143－2015《防灾避难场所设计规范》和《中小学校地震避险指南》进行分析，确保标准内容的科学性。起草组还进行实地调研和多方征求意见，了解当地政府、建设、教育部门及相关单位对应急避难场所、防震减灾示范学校建设的意见和诉求，确保两个标准具有较强的针对性和可操作性。